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日益严重的环境污染问题,实非一日之寒。改革初期,我国环境立法的滞后与执法的不公、不严等问题已显露端倪……

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环境执法中值得注意的几个问题

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1990年五月份,作为我国行政诉讼法实施前试点单位的河南省郑州市中级人民法院审结了一起环境行政诉讼案,这起案件的审理工作,反映了当前环境执法中出现的一些带有普遍性意义的问题,本文试探讨这些问题。

案情如下:

1987年,洛阳热电厂为了解决在设备发生故障时粉煤灰的排放问题提出清除利用原老灰场的计划,拟将老灰场中封存多年来的粉煤灰挖出填沟复土造田,老灰场则腾空重新利用。该计划1987年报省电业局批准立项,88年列入该厂的环保计划,并列入洛阳市限期治理项目,该厂还就此与洛阳市环保委员会签订了污染项目治理责任状。

1988年6月,洛阳热电厂由本厂劳动报务公司出面与当地红山乡人民政府签订了施工承包合同,由红山乡承包粉煤灰的清运施工,热电厂支付劳务费,合同中包含了以下重要条款:“造成第二次污染由红山乡负责”;“贮存灰渣的沟壑由红山乡解决”;“热电厂劳动服务公司派工地代表一名,负责工程质量检查、监督并参加工程验收”。

随后,从1988年10月开始,红山乡每天出动100余辆小拖拉机,将老灰场中的粉煤灰挖运倾倒到附近地块,其中绝大多数(十多吨)倒入涧河,施工中,热电厂每天出动洒水车二至四次沿运输途径洒水抑尘,且曾派推土机重新开挖涧河河道,后因工程量太大而停工,粉煤灰仍继续向涧河倾倒,直到1989年4月25日洛阳市环保局发出紧急通知后才全部停运。

事故发生后,1989年6月1日洛阳市环保局根据市环境监测站勘测报告,向河南省环保局上报了《关于洛阳热电厂向涧河倾倒粉煤灰造成严重污染的请示报告》。89年7月3日,省环保局在实地考查后,做出以下处理决定:洛阳热电厂必须尽快清除倒入涧河的粉煤灰,如采取其他临时措施,须经河道管理部门的同意,但要坚决杜绝产生新的污染;对洛阳热电厂征收排污费二十万元;对洛阳热电厂罚款五万元。

热电厂不服上述处理决定,于1989年10月10日向河南省中级人民法院起诉,诉讼请求是要求撤销环保局的上述处理决定,诉讼理由是:粉煤灰不是厂方当时排放的,是1969年以前排放并作过封闭处理的而且是在红山乡承担厂方工程的施工中背着厂方擅自倒入涧河的,施工合同中已载明:造成二次污染由红山乡负责,为此厂方不承担责任。

河南省中院接到起诉书后,以原告超过起诉期限为由裁定驳回起诉,不予受理。热电厂不服,上诉于河南省高院,高院裁定:热电厂对罚款五万元已丧失诉权;对征收排污费二十万元有诉权,发回原审法院审理。河南省中院遂于1990年5月19日公开审理此案,并于1990年5月22日作出判决,判词的主要内容如下:“向涧河倾倒污染物,是违反《中华人民共和国水污染防治法》第25条和第37条的行为,应处以警告或罚款。省环保局在处以罚款的同时又按《河南省征收排污费实施办法》征收排污费,属适用法律、法规有误,特别是向涧河倾倒的粉煤灰,是施工单位红山乡下沟村违背双方约定地点,擅自倾倒的,热电厂对此主观上没有故意,客观上没有行为,省环保局决定要热电厂承担全部直接责任,属处理对象错误,经最高人民法院、河南省人大常委会决定,本院为行政诉讼法实施前的试点单位,故参照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项的规定,判决如下:撤销河南省环保局豫环管字(89)第25号处理决定第二项中对洛阳热电厂征收排污费二十万元。诉讼费五千五百一十元、勘验费一千一百零二元均由被告河南省环保局承担。”

河南省中院一审判决后,省环保局不服,于1990年6月7日上诉于河南省高级人民法院,要求撤销一审判决,维护原处理决定。91年10月,二审终结,撤销原判。

以上是该案发生和审理的基本情况,下面,我们试对这当中暴露出来的一些问题逐一加以分析和讨论。

一、一审判决提出:“省环保局在处以罚款的同时又……征收排污费,属适用法律、法规有误”。从这一判词反映一审法院的下列主张,即“既然罚款,就不能征收排污费。”无疑,这种主张是不正确的,表明了一审法院对环保法的理解有误。我们知道,在环保法中,征收排污费和罚款是两种性质不同的处理手段,且这两种处理手段在执法中可以并用,而不是互相排斥,只能择取其一的。我国《水污染防治法》第15条规定:“企业事业单位向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费;超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。”与此规定有关,国务院《征收排污费暂行办法》第三条规定:排污单位缴纳排污费,并不免除其应承担的治理污染、赔偿损害的责任。在本案中,河南省环保局在对热电厂二次排污的事实决定征收排污费的同时,又对热电厂在排污过程中的违法行为及其造成严重污染的事实决定给予罚款等行政处罚,应该说,环保局针对环境污染事故中情节的不同,作出不同处理的做法在适用法律上不存在“有误”的问题。

在这个问题上,如果我们弄清楚了国家在立法上所以作出有关规定的实践意义,那么就不会将罚款与征收排污费混淆起来。对当事人来说,虽然同是“出钱”,但征收排污费的目的是督促企业拿钱出来防止和治理污染,因此,在做法上,环保部门征收的排污费是作为环境保护补助资金,其中的大部分可根据情况“还”给企业,为该企业治理污染提供补助资金,该资金可摊入成本;而罚款,目的是惩戒。因此,在做法上,环保部门收缴的罚款不再用于该企业,且所罚款项不得列入企业成本。

(二)热电厂与红山乡的施工合同是无效合同,一审法院不应根据这一无效合同中的个别条款为热电厂开脱,转移违法责任。

我国经济合同法第七条规定:“下列经济合同无效:(一)违反法律和国家政策、计划的合同……”。本案中热电厂与红山乡签订的施工合同正是违反法律的合同。首先,根据我国《环境保护法》第27条规定,“排放污染物的企业事业单位,必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记”。又根据我国《水污染防治法》第14条第1款的规定,“直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位,应当按照国务院环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度,并提供治水污染方面的有关技术资料”。可是,本案中热电厂未向当地环保部门申报登记,在环保部门不知情的情况下,擅自决定向农民随意提供的地点排放污染物,这一行为本身已构成违法。当然,以这一严重的违法行为作为合同标的的合同,应被确认为无效合同。在无效合同中,双方自由约定的诸如“造成二次污染由红山乡负责”的条款,没有法律约束力。一审法院不应以此支持热电厂逃避、转嫁法律责任。

三、一审法院认定:“向涧河倾倒的粉煤灰……,热电厂对此主观上没有故意,客观上没有行为,省环保局要热电厂承担全部直接责任,属处理对象错误。”

我们认为,这一判词反映出以下几个问题值得商榷。

(1)“故意”与否,不作为环境法中追究法律责任的必要条件。在我国环保法中,实行无过失责任制,即不论当事人是否故意或有过失,只要客观上造成污损环境,即需承担责任,除非完全由于不可抗拒的自然灾害、且当事人及时采取了合理措施。因此,判词中用“故意”与否作为是否追究热电厂法律责任的依据之一,是欠妥的。

实际上,一审法院关于热电厂没有故意和没有行为的判词,也是不符合事实的。热电厂在合同中不约定具体的排灰地点,在施工中明知农民将灰倒入涧河,非但不予监督制止,反而出动推土机予以协助,这些行为不恰恰说明热电厂既有“故意”,又有“行为”?

(2)本案审理是对环保局应否对热电厂征收排污费进行审理,因此,审理的关键不在于热电厂与红山乡在合同中约定了什么内容,不在于要弄清谁违约,不在于用什么手段排污,而在于:只要热电厂超标准排污,环保局就有权依法对热电厂征收超标排污费。本案中,热电厂是污染物的产生者和超标排放者,根据我国环保法的规定,环保部门当然有权向“排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位”征收排放费(见环保法第28条)。所以我认为:判词中认定环保局的“处理对象错误”显然不当。一审法院在审理中纠缠于红山乡的违法责任,说明审判人员在认识上不仅没有搞清楚征收排污费与罚款的区别,而且,更没有理解就征收排污费而形成的环境行政法律关系中主体地位的法定条件。根据国务院《征收排污费暂行办法》的规定,被征收排污费的对象是生产、排放污染物的企、事业单位,而没有规定可以是其他什么主体。因此,环保主管部门在征收排污费时,只能依法向产生、排放污染物的企业事业单位征收,而不能向污染物的承运人征收排污费。

四、如上所介绍,一审法院只是撤销了河南省环保局处理决定中的第二项即“征收排污费二十万元”,却只字不提处理决定中的其他内容应予维持还是撤销。这种做法是值得商榷的。我们知道,一审原告的诉讼请求是不负将粉煤灰倒入涧河的法律责任,要求撤销省环保局的处理决定。但环保局的处理决定有三项内容,除去其中五万元罚款一项已失去诉权,至少其中还有二项内容等待判决。现一审法院对其中第二项予以撤销,对第三项不置可否,这从审判工作的正常程式来看,首先是有缺隙的。问题的严重性更在于这一缺隙在实践中引发了一个对环保工作来说至关紧要的问题,即热电厂是否应当清除倒入涧河的全部粉煤灰?环境保护法的立法宗旨,是防止和治理污染;环境诉讼的目的也是防止和治理污染,而不是通过诉讼收几个钱,这是环境诉讼不同于其他诉讼的一个很重要的特点。现在,本案中的一审法院对环保局处理决定中关于限期治理污染的决定不置可否,并且在判决书中又确认环保局将热电厂作为处理对象是错误的,这就给环保执法工作带来了混乱,以至于使倒入涧河的粉煤灰至今无人清除,给环境进一步恶化留下了很大隐患。我们认为,形成目前这种局面的原因在于一审法院未能理解和把握环境诉讼的特点,判决有误。

五、根据《行政诉讼法》第44条的规定,“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行”。但在本案中,从89年7月3日省环保局作出上述处理决定,至今,处理决定中的行政行为未能得到执行。令人遗憾的是,眼看着热电厂藐视法律,拒不执行,我们的执法部门也没有什么有效的措施促使当事人执行或加以进一步的制裁。这就给我们提出了一个问题:人民法院在审理过程中如何依法支持行政部门的行政执法得到有效的执行?如何完善我国的环境执法体制?这个问题是我国环境行政执法中的一个普遍的急待解决的问题。

六、热电厂“对征收排污费二十万元有诉权”吗?河南省环保局决定对热电厂征收二十万元排污费的行政行为与对热电厂罚款五万元的行政行为同在一个“处理决定”之中,既然裁定原告已超过起诉期限,对五万元罚款已丧失诉权,那么理应裁定对征收二十万元排污费也已丧失诉权。河南省高院认定原告对二十万元排污费有诉权,这种区别对待,不知有什么根据?

七、本案的发生还反映出我国环境治理工程在立项方面存在的某些漏洞。在本案中,热电厂提出的清除利用老灰场,本来是个环境治理工程,但结果反而酿成了严重的二次污染。该工程在实施前,报经省电业局批准立项,列入市的环境项目,还与市环境委员会签订了污染项目治理责任状,这些岂不说明该项目在立项过程中曾经过环境影响的科学论证?但污染事故的发生又恰恰表明在该项目立项中对粉煤灰的二次排放的地点和方式是缺乏科学论证的。这就提出了个问题:在实践中,如何保证环境论证的科学性和严肃性?这也是健全我国环保法制建设中的值得重视的环节。

综上所述,该案确实提供了一些值得我们深入思考的问题。由于我国新的《环境保护法》颁布还不到一年,《行政诉讼法》又刚实施,环境行政诉讼的审理有待逐步摸索和积累经验,为此,更多地开展这方面问题的探讨是十分必要的。我在此作初步的概括和提出一些肤浅的认识,谨求教于大家。

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